Zamówienia publiczne — obsługa zamawiającego krok po kroku

Od 1 stycznia 2026 r. ustawę stosuje się do zamówień klasycznych o wartości równej lub większej niż 170 000 zł netto. Progi unijne są w tym roku niższe niż w poprzednim: dla dostaw i usług samorządu 930 960 zł, dla robót budowlanych 23 291 240 zł. Za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w postępowaniu odpowiada osobiście kierownik jednostki albo osoba, której powierzono obowiązki, a nie jednostka.

Próg 170 000 zł i progi unijne obowiązujące w 2026 roku

Przepisy ustawy stosuje się do zamówień klasycznych i konkursów o wartości równej lub przekraczającej 170 000 zł, udzielanych przez zamawiających publicznych (art. 2 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych, t.j. Dz.U. 2026 poz. 793). Próg podniesiono ze 130 000 zł ustawą z 25 lipca 2025 r. (Dz.U. poz. 1173) z mocą od 1 stycznia 2026 r. Ważniejszy od samej kwoty jest przepis przejściowy: do postępowań wszczętych wcześniej i do umów zawartych w ich następstwie stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 7 i art. 8 tej ustawy).

Progi unijne na lata 2026–2027 ogłosił Prezes Urzędu Zamówień Publicznych obwieszczeniem z 8 grudnia 2025 r. (M.P. poz. 1247). Roboty budowlane: 5 404 000 euro, czyli 23 291 240 zł. Dostawy, usługi i konkursy u zamawiających poniżej szczebla centralnego, a więc w gminach, powiatach, ich jednostkach organizacyjnych i instytucjach kultury: 216 000 euro, czyli 930 960 zł. W administracji centralnej: 140 000 euro, czyli 603 400 zł. Usługi społeczne: 750 000 euro, czyli 3 232 500 zł. Kurs przeliczeniowy wynosi 4,31.

Kierunek zmiany bywa zaskoczeniem. Próg krajowy poszedł w górę, ale unijny w dół, bo kurs spadł z 4,6371 na 4,31: dla samorządu z 1 024 799 zł na 930 960 zł, dla robót budowlanych z 25 680 260 zł na 23 291 240 zł. Zamówienie, które w 2025 r. mieściło się w trybie podstawowym, dziś może wymagać procedury unijnej. Zamówień bagatelnych ta ustawa nie zna: art. 2 ust. 2 uchylono ustawą z 27 listopada 2020 r. (Dz.U. poz. 2275) jeszcze przed wejściem Prawa zamówień publicznych w życie, a uchylenie zaczęło działać 1 stycznia 2021 r., tego samego dnia co cała ustawa. Teksty powtarzające przedział od 50 000 do 130 000 zł opisują przepis, który nigdy nie obowiązywał.

Zamówienia publiczne po stronie zamawiającego: kolejność czynności

Postępowanie zaczyna się przed ogłoszeniem. Przy zamówieniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne zamawiający publiczny dokonuje analizy potrzeb i wymagań (art. 83 ust. 1), a od 1 stycznia 2026 r. rozeznanie rynku obejmuje także podniesienie konkurencyjności postępowania, przy trybach konkurencyjnych zaś analiza wskazuje warunki temu sprzyjające (art. 83 ust. 2 pkt 2 lit. c i ust. 3 pkt 3a). Poniżej progów unijnych ten obowiązek nie działa (art. 266). Plan postępowań trafia do Biuletynu Zamówień Publicznych w terminie 30 dni od przyjęcia budżetu lub planu finansowego (art. 23 ust. 1). Wartość szacuje się łącznie dla wszystkich części zamówienia (art. 30 ust. 1 i 2), a nie osobno dla każdego postępowania.

Dalej idą trzy dokumenty, na których rozstrzyga się los sprawy. Opis przedmiotu zamówienia ma być jednoznaczny i nie może utrudniać uczciwej konkurencji; znak towarowy wolno wskazać tylko wtedy, gdy inaczej się nie da, z wyrazami „lub równoważny” i z kryteriami równoważności (art. 99 ust. 1, 4, 5 i 6). Warunki udziału określa się proporcjonalnie do przedmiotu zamówienia (art. 112 ust. 1). Kryteria oceny ofert muszą być związane z przedmiotem zamówienia i nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy (art. 241 ust. 1 i 3). Jednostki sektora finansów publicznych nie stosują ceny jako jedynego kryterium ani o wadze wyższej niż 60 %, chyba że określą w opisie wymagania jakościowe co najmniej dla głównych elementów zamówienia (art. 246).

Na etapie badania ofert najwięcej sporów wywołuje cena. Gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30 % od wartości zamówienia powiększonej o VAT albo od średniej cen ofert niepodlegających odrzuceniu, wezwanie do wyjaśnień jest obowiązkowe, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych (art. 224 ust. 2 pkt 1). Ciężar wykazania, że cena nie jest rażąco niska, spoczywa na wykonawcy (art. 224 ust. 5). Po wyborze oferty umowę zawiera się nie wcześniej niż po 5 dniach od przesłania zawiadomienia środkami komunikacji elektronicznej albo po 10 dniach, gdy przesłano je inaczej (art. 308 ust. 2); przy zamówieniach o wartości równej lub przekraczającej progi unijne terminy te wynoszą 10 i 15 dni (art. 264 ust. 1).

Umowa w sprawie zamówienia: czego zapisać nie wolno

Projektowane postanowienia umowy nie mogą przewidywać odpowiedzialności wykonawcy za opóźnienie, chyba że uzasadniają to okoliczności lub zakres zamówienia, kar umownych za zachowania niezwiązane z przedmiotem umowy ani jej prawidłowym wykonaniem, odpowiedzialności za okoliczności, za które wyłącznie odpowiada zamawiający, ani ograniczenia zakresu zamówienia bez wskazania minimalnej wartości lub wielkości świadczenia (art. 433). Ten ostatni punkt Prezes Urzędu wyróżnił wśród wyników kontroli za 2025 r.: wzór umowy pozwalający zamówić „do” określonej ilości, bez dolnej granicy, jest wadliwy, a wskazanej minimalnej wielkości świadczenia nie wolno uzależniać od zdarzeń warunkowych. Taki zapis był też podstawą jednego z zawiadomień Prezesa Urzędu do rzecznika dyscypliny finansów publicznych.

Umowa musi określać planowany termin zakończenia, warunki zapłaty i łączną maksymalną wysokość kar umownych, których mogą dochodzić strony (art. 436). Przy umowach dłuższych niż 6 miesięcy obowiązkowa jest klauzula waloryzacyjna, a ustawa wymaga w niej czterech elementów: poziomu zmiany cen uprawniającego do żądania waloryzacji, sposobu jej ustalania, sposobu określenia wpływu zmiany na koszt wykonania oraz maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia (art. 439 ust. 2). Przy umowach powyżej 12 miesięcy ostatnia część wynagrodzenia nie może przekraczać 50 %, a zaliczka nie może być mniejsza niż 5 % (art. 443).

Istotna zmiana umowy wymaga nowego postępowania (art. 454); bez niego można ją wprowadzić tylko w przypadkach z art. 455. Najpewniejsza jest zmiana przewidziana wcześniej w dokumentach zamówienia w postaci jasnych i precyzyjnych postanowień. Zmiana z powodu okoliczności, których przy należytej staranności nie można było przewidzieć, nie może modyfikować ogólnego charakteru umowy, a wzrost ceny przy każdej kolejnej zmianie nie może przekroczyć 50 % wartości pierwotnej.

Dyscyplina finansów publicznych. Odpowiada człowiek, nie urząd

Odpowiedzialność ponoszą kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet, pracownicy, którym powierzono obowiązki, a także ten, kto wydał polecenie wykonania czynu (art. 4 ust. 1 i art. 19 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 2004 r., t.j. Dz.U. 2025 poz. 1484). Powierzenie postępowania na zewnątrz nie zdejmuje odpowiedzialności z kierownika, a dodatkowo obejmuje nią osobę działającą za podmiot świadczący pomocnicze działania zakupowe (art. 4 ust. 2). Karalność ustaje po 3 latach od popełnienia czynu, a jeżeli w tym czasie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny, po upływie kolejnych 2 lat (art. 38 ust. 1).

Katalog czynów z zakresu zamówień zawiera art. 17. Są to między innymi: opis przedmiotu zamówienia mogący utrudniać uczciwą konkurencję, wadliwe ustalenie wartości zamówienia, nieproporcjonalne warunki udziału, określenie kryteriów oceny ofert, brak wymaganego ogłoszenia, dzielenie albo łączenie zamówień skutkujące uniknięciem stosowania ustawy, zawarcie umowy przed ogłoszeniem orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej oraz zmiana umowy z naruszeniem przepisów. Naruszeniem jest też każde inne uchybienie ustawie, jeżeli miało wpływ na wynik postępowania (art. 17 ust. 1c).

Karami są upomnienie, nagana, kara pieniężna od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia oraz zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat (art. 31). Przy udzieleniu zamówienia z istotnym naruszeniem uczciwej konkurencji lub równego traktowania wykonawców kara pieniężna jest obowiązkowa (art. 34a pkt 4). Nie działa tu próg kwotowy: wyłączenie ze względu na niską kwotę dotyczy czynów z art. 5–16 oraz odpowiednio z art. 18 pkt 2, art. 18b i art. 18c, a art. 17 nim nie jest objęty (art. 26 ust. 1 i 2). Sprawy jednostek samorządowych rozpoznaje regionalna komisja orzekająca przy właściwej regionalnej izbie obrachunkowej (art. 51), z wyjątkiem spraw marszałka, członków zarządu i skarbnika województwa, które należą do Międzyresortowej komisji orzekającej (art. 49 pkt 3). Jest jednak wentyl: działanie opisane w art. 17 ust. 1, a więc dotyczące opisu przedmiotu, wartości, warunków udziału, kryteriów, ogłoszeń albo podziału zamówienia, nie stanowi naruszenia, jeżeli skorygowano je tak, że czynność i tok postępowania są zgodne z ustawą, albo jeżeli do udzielenia zamówienia nie doszło (art. 17 ust. 1a). Wentyl nie obejmuje zawarcia ani zmiany umowy. Dlatego błąd naprawia się w toku postępowania, a nie po podpisaniu umowy.

Kto to kontroluje: Prezes UZP, RIO i instytucje przy projektach unijnych

Organami kontroli udzielania zamówień są Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, organy kontroli w administracji rządowej, regionalne izby obrachunkowe oraz instytucje zarządzające programami finansowanymi ze środków europejskich (art. 596 ust. 2). Kontrola przed zawarciem umowy jest obowiązkowa przy zamówieniach współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej o wartości od 10 000 000 euro dla dostaw i usług oraz 20 000 000 euro dla robót budowlanych, czyli od 43 100 000 zł i 86 200 000 zł (art. 613 ust. 2).

Skala rośnie. W 2025 r. Prezes Urzędu zakończył 292 kontrole, a liczba wniosków o kontrolę doraźną wzrosła z 421 do 657. Spośród 132 kontroli uprzednich naruszenia stwierdzono w 89. W razie ujawnienia czynu naruszającego dyscyplinę Prezes Urzędu zawiadamia rzecznika dyscypliny (art. 612); w 2025 r. skierował 21 zawiadomień, a w 11 sprawach rzecznicy złożyli wnioski o ukaranie. Karę pieniężną w wysokości 3 000 zł, 30 000 zł albo 150 000 zł, zależnie od wartości zamówienia (art. 619 i art. 620), Prezes Urzędu nakłada tylko na zamawiających z art. 4 pkt 3, czyli osoby prawne powołane do zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym i finansowane lub kontrolowane przez zamawiających publicznych, oraz na zamawiających sektorowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (art. 618). Jednostki sektora finansów publicznych, w tym jednostki samorządu, tej karze nie podlegają; za naruszenia w nich odpowiadają osobiście kierownicy i pracownicy na zasadach dyscypliny finansów publicznych.

Regionalne izby obrachunkowe badają gospodarkę finansową, w tym zamówienia publiczne, według kryterium zgodności z prawem, a co najmniej raz na cztery lata sprawdzają całość gospodarki finansowej jednostki samorządu (art. 5 i art. 7 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych). W projektach unijnych dochodzi korekta finansowa. Taryfikator z Wytycznych Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na lata 2021–2027 przewiduje stawki 5 %, 10 %, 25 % i 100 %, a stawkę 100 % stosuje się między innymi przy braku wymaganego ogłoszenia i przy sztucznym podziale zamówienia poniżej progu.

Na co zwrócić uwagę przy udzielaniu zamówień

Po pierwsze, dzielenie zamówienia. Wartość szacuje się łącznie dla wszystkich części (art. 30 ust. 1 i 2), a podział, który prowadzi do niestosowania ustawy i nie ma uzasadnienia w obiektywnych przyczynach, jest niedopuszczalny (art. 29 ust. 2) i stanowi odrębny czyn naruszający dyscyplinę (art. 17 ust. 1 pkt 5b). Liczy się skutek podziału, a nie deklarowany zamiar. W projekcie unijnym grozi dodatkowo korekta finansowa w stawce 100 %, obniżanej do 25 %, gdy zamówienie ogłoszono innymi odpowiednimi środkami. Podział zakupów na kilka umów nie zwalnia z prawidłowego oszacowania wartości zamówienia, dlatego trzeba ustalić, czy zamówienia powinny być oceniane łącznie.

Po drugie, opis przedmiotu i warunki napisane pod jednego wykonawcę. Zakaz z art. 99 ust. 4 odnosi się nie tylko do kręgu wykonawców, ale i do urządzeń, które mogą oni zaoferować; tak ujmuje to Prezes Urzędu we wnioskach z kontroli za 2025 r.

Po trzecie, kryteria, które nie różnicują ofert. Kryterium jakościowe powinno umożliwiać rzeczywistą ocenę ofert. Jeżeli w danym postępowaniu wszystkie oferty otrzymają za nie tę samą liczbę punktów, o różnicach w ocenie zdecydują pozostałe kryteria. Kryteria nie mogą też pozostawiać zamawiającemu nieograniczonej swobody wyboru (art. 240 ust. 2).

Po czwarte, formalne wezwanie w sprawie rażąco niskiej ceny. Przyjęcie ogólnikowych wyjaśnień bez dowodów naraża na zarzut zaniechania odrzucenia oferty (art. 224 ust. 6 i art. 226 ust. 1 pkt 8). W zawiadomieniach kierowanych w 2025 r. do rzeczników dyscypliny odrzucenie oferty albo zaniechanie odrzucenia było drugą co do częstości podstawą: 4 z 21 zawiadomień, częściej tylko unieważnienie postępowania (5).

Po piąte, zawarcie umowy mimo wniesionego odwołania. Zakaz z art. 577 obowiązuje do ogłoszenia orzeczenia Izby, a jego złamanie otwiera drogę do unieważnienia umowy (art. 457 ust. 1 pkt 2) i stanowi odrębny czyn naruszający dyscyplinę (art. 17 ust. 2 pkt 4).

Gdy wykonawca wniesie odwołanie

Od wniesienia odwołania zamawiający nie może zawrzeć umowy do czasu ogłoszenia przez Izbę wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie (art. 577). Jednostka może złożyć wniosek o uchylenie zakazu. Izba może go uchylić, jeżeli niezawarcie umowy zaszkodziłoby interesowi publicznemu bardziej, niż warta jest ochrona pozostałych interesów, albo jeżeli zamawiający uprawdopodobni, że odwołanie wniesiono wyłącznie po to, by zablokować umowę. Izba rozstrzyga w terminie 5 dni, a na jej postanowienie skarga nie przysługuje (art. 578). Gdy zamawiający uwzględni zarzuty w całości i nikt nie przystąpił po jego stronie, Izba umarza postępowanie, a jednostka wykonuje, powtarza albo unieważnia czynności zgodnie z żądaniem odwołania (art. 522).

Uwzględnienie zarzutów nie jest kapitulacją, tylko rachunkiem. W 2025 r. do Izby wpłynęło 5 986 odwołań, a 905 postępowań, czyli 16 % rozpatrzonych, umorzono właśnie dlatego, że zamawiający przyznał wykonawcy rację. Postępowanie odwoławcze od strony wykonawcy, z terminami i wpisem, opisujemy osobno na stronie o odwołaniu do KIO; wykonawców zapraszamy też do części dla Klientów biznesowych.

Jak wygląda praca z Kancelarią

Na pierwszym spotkaniu ustalamy, jak oszacowano wartość zamówienia, czy jest ona równa lub wyższa niż 170 000 zł netto i czy sięga progu unijnego oraz czy jest finansowane ze środków europejskich. Prosimy o plan postępowań, dotychczasową dokumentację zamówienia, projekt umowy oraz wcześniejsze wystąpienia pokontrolne izby obrachunkowej i instytucji pośredniczącej. Oceniamy, w jakim trybie zamówienie należy przeprowadzić i co poprawić przed ogłoszeniem. Zakres analizy, forma przekazania wyników i dalsze czynności są uzgadniane z Klientem.

Przygotowujemy i weryfikujemy dokumentację pod względem prawnym, na podstawie danych i wymagań technicznych przekazanych przez zamawiającego oraz właściwych specjalistów: analizę potrzeb i wymagań, opis przedmiotu zamówienia, warunki udziału, kryteria oceny ofert oraz specyfikację warunków zamówienia wraz z projektem umowy. W toku postępowania adwokat opiniuje wezwania do wyjaśnień i uzasadnienia odrzucenia ofert, przygotowuje odpowiedź na odwołanie i reprezentuje jednostkę przed Krajową Izbą Odwoławczą, a przy kontroli uprzedniej sporządza zastrzeżenia od jej wyniku. Zajmujemy się też wykonaniem umowy: waloryzacją wynagrodzenia, zmianami umowy i karami umownymi. Możemy przejąć prowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w uzgodnionym zakresie, a jednostce bez własnej komórki zamówień zapewnić pełną obsługę zamówień. Umowa określa czynności, pełnomocnictwa, współpracę przy dokumentacji i podział zadań. Powierzenie czynności nie znosi odpowiedzialności, którą ustawa nakłada na zamawiającego.

O potrzebie osobistego udziału kierownika jednostki informujemy stosownie do rodzaju czynności i zasad reprezentacji jednostki. Pozostałe czynności wykonujemy w granicach udzielonego umocowania. Spotykamy się w Katowicach przy Placu Oddziałów Młodzieży Powstańczej 5/8 oraz w Zawierciu przy ul. 3 Maja 33. Wynagrodzenie ustalamy przed rozpoczęciem pracy. Pozostałe obszary obsługi jednostek publicznych opisujemy w dziale sektor publiczny.

Pytania i odpowiedzi

Od jakiej kwoty trzeba stosować ustawę Pzp w 2026 roku?

Od 170 000 zł netto dla zamówień klasycznych udzielanych przez zamawiających publicznych (art. 2 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych). Próg podniesiono ze 130 000 zł z mocą od 1 stycznia 2026 r., ale do postępowań wszczętych wcześniej i do umów zawartych w ich następstwie stosuje się dawną kwotę 130 000 zł. Poniżej progu ustawy nie stosuje się, choć wydatek nadal musi być celowy i oszczędny.

Czy można podzielić zamówienie, żeby nie stosować ustawy?

Podział na części jest dopuszczalny i bywa wskazany, ale wartość szacuje się dla wszystkich części łącznie (art. 30 ust. 1 i 2). Podział, który prowadzi do zejścia poniżej progu bez uzasadnienia w obiektywnych przyczynach, jest odrębnym czynem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych (art. 17 ust. 1 pkt 5b); liczy się skutek, a nie zamiar. W projekcie finansowanym ze środków europejskich grozi za to korekta finansowa sięgająca 100 % wydatków na to zamówienie objętych dofinansowaniem.

Czy cena może być jedynym kryterium oceny ofert?

W jednostkach sektora finansów publicznych co do zasady nie, a jej waga nie może przekraczać 60 %. Wyjątek działa wtedy, gdy zamawiający określi w opisie przedmiotu zamówienia wymagania jakościowe odnoszące się co najmniej do głównych elementów zamówienia (art. 246). Kryterium jakościowe powinno jednak umożliwiać rzeczywistą ocenę ofert; jeżeli wszystkie oferty otrzymają za nie tę samą liczbę punktów, o różnicach w ocenie zdecydują pozostałe kryteria.

Co grozi za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy przetargu?

Upomnienie, nagana, kara pieniężna od 0,25 do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia albo zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat (art. 31 ustawy z 17 grudnia 2004 r.). Przy udzieleniu zamówienia z istotnym naruszeniem uczciwej konkurencji kara pieniężna jest obowiązkowa (art. 34a pkt 4). Przy naruszeniach z zakresu zamówień nie działa wyłączenie ze względu na niską kwotę.

Kto odpowiada: wójt czy pracownik, który prowadził postępowanie?

Odpowiedzialność jest osobista i może dotyczyć obu. Ponoszą ją kierownicy jednostek sektora finansów publicznych i pracownicy, którym powierzono obowiązki, a także osoba, która wydała polecenie wykonania czynu (art. 4 ust. 1 i art. 19 ust. 3). Zlecenie postępowania podmiotowi zewnętrznemu nie przenosi odpowiedzialności z kierownika, choć obejmuje nią również osobę działającą za ten podmiot (art. 4 ust. 2).

Czy można zmienić umowę o zamówienie publiczne po jej podpisaniu?

Tak, jeżeli zmiana nie jest istotna (art. 454) albo mieści się w przypadkach z art. 455. Najpewniejsza jest zmiana przewidziana wcześniej w dokumentach zamówienia w postaci jasnych i precyzyjnych postanowień. Zmiana z powodu okoliczności, których nie można było przewidzieć, nie może modyfikować ogólnego charakteru umowy, a wzrost ceny przy każdej kolejnej zmianie nie może przekroczyć 50 % wartości pierwotnej. Zmiana bez podstawy jest czynem naruszającym dyscyplinę finansów publicznych.

Co zrobić, gdy wykonawca wniósł odwołanie do KIO?

Przede wszystkim wstrzymać się z zawarciem umowy, bo zakaz obowiązuje do ogłoszenia orzeczenia Izby (art. 577). Następnie ocenić zarzuty. Jeżeli zamawiający uwzględni je w całości, Izba umarza postępowanie, a jednostka wykonuje, powtarza albo unieważnia czynności zgodnie z żądaniem odwołania (art. 522), chyba że wykonawca, który przystąpił po stronie zamawiającego, wniesie sprzeciw; wtedy Izba rozpoznaje odwołanie (art. 523 ust. 3). Jeżeli niezawarcie umowy zaszkodziłoby interesowi publicznemu bardziej, niż ochrona pozostałych interesów jest warta, można złożyć wniosek o uchylenie zakazu, który Izba rozpoznaje w terminie 5 dni (art. 578).

Kontakt

Jeżeli przygotowują Państwo postępowanie, otrzymali wystąpienie pokontrolne albo wykonawca wniósł odwołanie, zapraszamy na spotkanie w Katowicach lub w Zawierciu. Termin umówią Państwo pod numerem 535 204 359 lub pisząc na sekretariat@oca.com.pl. Warto przynieść dokumentację zamówienia i projekt umowy.

Wróć do spraw sektora publicznego